نقش رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي

دكتر محسن اسماعيلي*

 

چكيده: قانون اساسي بيان گر آرمان هاي يك ملت است و به همين دليل اجراي آن خواست كلي آنان به شمار مي رود. مسئوليت تحقق اين خواسته در اصل 113 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بر عهده رئيس جمهور نهاده شده است؛ اما گسترة اين مسئوليت تا چه اندازه است و در برابر اين وظيفه، رئيس جمهور از چه اختياري برخوردار است؟

بررسي تاريخي و سير تصويب اصل ياد شده و مقايسه آن با قانون اساسي فرانسه، نشان مي دهد كه نويسندگان قانون اساسي، در اين زمينه اقتباس از ديگران داشته اند و به رغم پيش بيني «مسئوليت اجراي قانون اساسي» براي رئيس جمهور، اختيارات و ساز و كارهاي متناسب با آن را تبيين نكرده اند.

از اين رو در اين باره دو نظريه اصلي وجود دارد؛ نظريه اي كه دامنه اين مسئوليت را به همه قوا و نهادهاي حاكميت تعميم مي دهد و نظريه اي ديگر كه آن را محدود به حوزه قوه مجريه مي كند.

مقاله حاضر در صدد است تا  ضمن «بررسي تاريخي و حقوق تطبيقي» به ديدگاهي اصولي درباره چرايي و چگونگي تدوين اصل يكصد و سيزدهم دست يابد و سپس به تبيين و نقد نظريه هاي گوناگون در خصوص «مسئوليت اجراي قانون اساسي در اصل 113» بپردازد.

واژه هاي كليدي: رياست جمهوري، قانون اساسي، تفكيك قوا، حكومت.

 

مقدمه

طبق اصل يكصد و سيزدهم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران «مسئوليت اجرا» ي اين قانون بر عهدة رئيس جمهور است. اما قلمرو اين مسئوليت تا كجا و لوازم حقوقي آن چيست؟

در پاسخ به اين پرسش كه مبنايي براي تعيين اختيارات رئيس جمهور نيز هست، نظريه هايي كاملاً متفاوت ابراز شده كه به رغم نگاهي كه هر كدام از آنها به واقعيت دارد، نتوانسته اند ساز و كاري متناسب با ساختار قانون اساسي و ساير اصول آن ارائه نمايند.

به نظر مي رسد براي يافتن پاسخي در خور ابتدا بايد نگاهي به مباني و سير گذشت تاريخي اصل 113 داشت و سپس به تحليل و نقد نظريه هاي پيرامون آن پرداخت. قسمت هاي اول و دوم عهده دار اين هدف ها است.

الف. بررسي تاريخي و حقوق تطبيقي

چرا اصل يكصد و سيزدهم قانون اساسي به صورت فعلي تصويب شده است؟ پيشنهادها و متن هاي اوليه چه بود و چرا در جريان تدوين قانون اساسي در سال 1358 و نيز بازنگري آن در سال 1368 دگرگون شد؟ براي پاسخ به اين سؤالات نخست به بررسي «سير تصويب اصل 113 و مباني آن» و نيز «دلايل بازنگري و حذف مسئوليت تنظيم روابط قواي سه گانه» خواهيم پرداخت.

اول. سير تصويب اصل 113  و مباني آن   

در پيش نويس قانون اساسي ، به عنوان اصل 75 ، پيشنهاد شده بود كه «رئيس جمهوري بالاترين مقام رسمي كشور در امور داخلي و روابط بين المللي و اجراي قانون اساسي است و تنظيم روابط قواي سه گانه و رياست قوه مجريه را به عهده دارد .»

     چنانكه پيداست متن پيشنهادي بدون در نظر گرفتن ساختار حكومت اسلامي و مبتني بر اين پيش فرض بود كه رئيس جمهوري بالاترين مقام رسمي كشور است .از آنجا كه درپيش نويس ياد شده سخني از« مقام رهبري» و «ولايت فقيه» به ميان نيامده بود چنين پيشنهادي طبيعي و مشابه با كشورهايي است كه بر اساس نظام رياستي، همه اختيارات مهم را در رياست جمهوري متمركز مي كنند . به همين جهت طبق پيش نويس مذكور «توشيح قوانين با رئيس جمهور است...»[1]، و «رئيس جمهور حق دارد در مهلت توشيح، مصوبات مجلس شوراي ملي را كه بر خلاف قانون اساسي يا اصول مسلم و احكام شرعي مي بيند، با ذكر دلايل خود براي اصلاح و بررسي مجدد آن به مجلس باز گرداند» (اصل 84 پيشنهادي) ، «نخست وزيررا انتخاب مي كند.» (اصل 87 پيشنهادي) ، «مي تواند از راه همه پرسي انحلال مجلس شورا را به تصويب ملت برساند » (اصل 89 پيشنهادي) ، «اعلام عفو عمومي» (اصل 90 پيشنهادي)  كند، «فرماندهي كل نيروهاي نظامي با رئيس جمهور است» (اصل 93 پيشنهادي) ،« اعلان جنگ و متاركه آن و پيمان صلح پس از تصويب مجلس شوراي ملي با رئيس جمهور است ...» (اصل 95 پيشنهادي) و از همه مهم تر اينكه «حكم انتصاب رئيس ديوان عالي كشور و روساي شعب و مستشاران و دادستان كل كشور به امضاي رئيس جمهور صادر مي شود و ساير احكام به امضاي وزير دادگستري مي رسد» (اصل 140 پيشنهادي). طبق اين پيش نويس ، اگرچه قوه قضائيه مستقل است ، امّا «رئيس جمهور ضامن استقلال آن است» (اصل 127 پيشنهادي) ؛ همانگونه كه هر سه قوه « بايد هميشه مستقل از يكديگر باشند و ارتباط ميان آنها بر طبق اين قانون بوسيله رئيس جمهور بر قرار گردد.» (اصل 16 پيشنهادي).

تركيب نويسندگان اين پيشنهاد،[2] (كيهان، 6/6/1358) تحصيلات آنان و نيز مطالعه تطبيقي در قوانين اساسي كشورهاي ديگر ترديدي باقي نمي گذارد كه الگوي مورد نظر اين پيشنهاد دهندگان نظام سياسي فرانسه بوده و تلاش وافري داشته اند تا همه نهادها و اختيارات آنان را همانند آن كشور سازمان دهي كنند. مقايسه جايگاه و وظايف پيشنهادي رئيس جمهوري اسلامي ايران با جايگاه و وظايف رئيس جمهور در قانون اساسي فرانسه در اين باب بسيار نكته آموز خواهد بود . اين مقايسه نشان مي دهد كه ذكر مسئوليت اجراي قانون اساسي براي رئيس جمهور تقليدي از ماده 8 قانون اساسي فرانسه است ؛ همانگونه كه ساير اختياراتي كه از اصول متعدد پيش نويس نقل شد ، عيناً در قانون اساسي آن كشور وجود دارد.

ناگفته پيداست كه در جريان تدوين نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي متن پيشنهادي مذكور دچار تغييراتي شد . با تصويب اصل پنجم «در زمان غيبت حضرت ولي عصر ’’عج الله تعالي فرجه‘‘  در جمهوري اسلامي ايران ولايت امر و امامت بر عهده فقيه عادل و با تقوي ، آگاه به زمان ، شجاع ، مدير و مدبر است» و به همين دليل ديگر «رئيس جمهوري بالاترين مقام رسمي كشور» به شمار نمي رود.[3]

با توجه به همين نكته بود كه خبرگان و نمايندگان مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، متن پيشنهادي را با تغييراتي به عنوان اصل يكصد و سيزدهم اينگونه به تصويب رساندند:

«پس از مقام رهبري رئيس جمهور عالي ترين مقام رسمي كشور است و مسئوليت اجراي قانون اساسي و تنظيم روابط قواي سه گانه و رياست قوه مجريه را جز در اموري كه مستقيماً به رهبري مربوط مي شود ، بر عهده دارد .»

     لزوم تغييرات فوق به گونه اي در نظر خبرگان آشكار بوده است كه مباحثه و اختلافي پيرامون آن صورت نگرفته و بلافاصله نتيجه گرفته مي شود كه «اين اصل را مي توانيم به راي بگذاريم چون سر راست هم هست» (صورت مشروح مذاكرات...، 1364، ص 1209) و در نهايت با يك راي مخالف و دو راي ممتنع در مقابل 54 راي موافق به تصويب مي رسد. (صورت مشروح مذاكرات...، 1364، ص 1209) دليل افزوده شدن قيد  «پس از مقام رهبري» و «جز در  مواردي  كه  مستقيما"به رهبري  مربوط مي شود» نياز به توضيح ندارد.

  حذف عبارت «در امور داخلي و روابط بين المللي» نيزبه آن جهت بوده كه «اينها همه داخل قوه مجريه است و روابط بين المللي  جزو  وزارت  امور خارجه است.» (صورت مشروح مذاكرات...، 1364، ص 1209) امّا به نظر مي رسد باقي نهادن ساير قسمت ها و تصويب آنها ،  بدون هر بحث وگفت وگو ، چندان هم پذيرفتني و مناسب نبوده است ؛ گر چه در داوري خود نبايد شرايط و اوضاع و احوال ويژه آن زمان و ضرورت مربوط براي پايان تدوين قانون اساسي را ناديده  انگاشت.  نگاهي به جدول مقايسه جايگاه و مسئوليت هاي رئيس جمهور در قانون اساسي فرانسه،  متن پيش نويس و نيز متن نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران, قبل و بعد از بازنگري سال 1368 , به روشني اقتباس ناموزون و غير متناسب از قانون اساسي فرانسه را نمايان مي سازد.

 

 

تحليل تاريخي و انتقادي اصل 113،گر چه در جاي خود آموزنده و براي تفسير و تحليل آن راهگشاست،امّا به هرحال ما هستيم و متن موجود. اكنون وظيفه آن است كه  با در نظر گرفتن آن پيشينه و وضع موجود، اصل 113 (همانند هر اصل ديگر) به گونه اي تفسير شود كه از سويي هيچ قسمت آن لغو و بيهوده ، به نظر نرسد و از سوي ديگر به بهانه عمل به عبارتي از يك اصل، شالوده قانون اساسي و دهها اصل ديگر به هم ريخته نشود.

در هر حال بنا بر اصل 113 مصوب سال 1358 رئيس جمهور در نظام حقوقي ايران داراي يك شأن و سه وظيفه مهم و متفاوت شد؛ از نظر شأن و جايگاه عالي ترين مقام رسمي كشور پس از مقام رهبري شد و سه مسئوليت زير را به عهده گرفت:

1-   اجراي قانون اساسي

2-   تنظيم روابط قواي سه گانه

3-   رياست قوه مجريه جز در اموري كه مستقيماًَََ به رهبري مربوط مي شود.  

     مسئوليت «تنظيم روابط قواي سه گانه» در بازنگري سال 1368 از اين اصل حذف و به اصل 110 كه عهده دار بيان «وظايف و اختيارات رهبر» است ، منتقل گرديد و به همين جهت ديگر به عنوان يكي از مسئوليت هاي رئيس جمهور نمي تواند مورد بحث قرار گيرد ، امّا به دليل تاثيري كه تحليل مفهوم اين مسئوليت و انگيزه هاي تغيير آن در يافتن حقيقتِ معنا و محدوده «مسئوليت اجراي قانون اساسي» دارد، به ناچار باز هم  بايد مورد توجه خاص قرار گيرد .

به همين دليل در ادامه به دلايل بازنگري و حذف مسئوليت «تنظيم روابط قواي  سه گانه» اشاره كرده و سپس جايگاه و مسئوليت هاي رئيس جمهور در اصل 113 كنوني را مورد بحث قرار مي دهيم .

برخي معتقدند اگر هم رئيس جمهور را بر اساس اصل 113مصوب 1358 مسئول اجراي قانون اساسي در همه حوزه ها بدانيم ، پذيرش اين مطلب پس از باز نگري سال 1368 امكان پذير نيست ؛ هنگامي «تنظيم روابط قواي سه گانه» هم در زمره اختيارات و وظايف رئيس جمهور بود ، به دليل تسلطي كه بر دو قوه ديگر داشت تصور مسئوليت و در نتيجه دخالت او در قبال اجراي قانون اساسي در آن دو قوه مي توانست توجيه پذير باشد ، اما با انتقال اين مسئوليت به عهده رهبري ديگر محلي براي اين توجيه وجود  ندارد و رئيس قوه مجريه نيز از اين نظر در سطح روساي دو قوه ديگر قرار گرفته است .امّا واقعيت چيست ؟

دوم. دلايل بازنگري و حذف مسئوليت «تنظيم روابط قواي سه گانه»

همانطور كه گفته شد طبق اصل 113 قبلي مسئوليت «تنظيم روابط قواي سه گانه» به عهده رئيس جمهور بود . در اصل 57 نيز پس از معرفي قواي سه گانه ، آمده بود كه «اين قوا مستقل از يكديگرند و ارتباط ميان آنها به وسيله رئيس جمهور بر قرار مي گردد.»

در بازنگري قانون اساسي ذيل اين اصل حذف شد و مسئوليت آن  بر دوش رهبري نهاده شد. چرا چنين شد و اين تغيير چه تاثير بر مسئوليت هاي بر جاي مانده در اصل 113 ، و از جمله مسئوليت اجراي قانون اساسي ، دارد؟ از مطالعه و بررسي مجموعه مذاكرات شوراي بازنگري قانون اساسي مي توان چهار استدلال عمده براي حذف و يا جابجا كردن مسئوليت تنظيم روابط قواي سه گانه به دست آورد .

1- ابهام مفهومي: گفته اند اين عبارت داراي مفهوم مشخصي نيست و حتي شوراي نگهبان نيز نتوانسته است مقصود آن را بطور شفاف بيان كند .

2- فقدان ابزار و لوازم: بديهي است كه «تنظيم روابط قواي سه گانه» مستلزم نوعي هيمنه و سيطره معنوي و نظارت بر قواي ديگر است . ايفاي چنين نقشي همچنين نيازمند فراغت از امور اجرايي روزمره است ؛ چيزي كه اگر براي رئيس جمهور در قانون اساسي 58 قابل تصور بود ، براي او براساس بازنگري سال 68 امكان پذيرنيست.

3- نقض استقلال قوا: اگر «تنظيم روابط قواي سه گانه» در مواردي منجر به صدور تصميم يا دخالت رئيس جمهور در قواي ديگر شود ، كه حتما" خواهد شد ، بايد آن را به معناي نقض اصل تفكيك و استقلال قوا تلقي كرد ؛ در حالي كه دخالت رهبري در هر يك از قوا و صدور دستور براي آنان كه طبق اصل 57 زير نظر او انجام وظيفه مي كنند به اين معني نخواهد بود .

4- تجربه عملي: همه طيف هاي سياسي حاضر در شوراي بازنگري قانون اساسي ، تاكيد كرده اند كه افزون بر ايرادات فوق ، تجربه عملي ده سال رهبري امام خميني (ره) نشان داده است كه بهترين و مناسب ترين مرجع براي هماهنگ سازي سه قوه و رفع اختلافات آنان مقام  ولايت فقيه است .

آنگونه كه نگارنده از تحقيق در مشروح مذاكرات شوراي بازنگري قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران (صورت مشروح مذاكرات شوراي بازنگري، 1369، ج4) دريافته است ، پيشنهاد حذف ذيل اصل 57 و افزودن آن به اصل 110 براي نخستين بار در جلسه هفدهم با اين استدلال مطرح شده است كه :

«با توجه به اينكه .. رئيس قوه مجريه از آن حالت رياست جمهوري كه قبلا" برايش فرض شده بود ديگرخارج مي شود و مي شود رئيس قوه مجريه ( يعني يك قوه ) بعد يك سلسله وظايفي آنجا برايش بود . يكي از آنها اين بود كه تنظيم روابط قواي سه گانه . اينجا هماهنگي بين آنهاست .اين هم اينجا بايداضافه بشود جزو وظايف مقام معظم رهبري كه از بالا ، خارج از اين سه  قوه ، مسلط بر اين سه قوه ، اين روابط را تنظيم بكند و هماهنگي هاي لازم را بين آنها ايجاد بكند.» (حبيبي، ج2، ص 659)

اين پيشنهاد پس از بررسي در كميته هاي تخصصي شوراي بازنگري ، پذيرفته شد. مخبر كميسيون مربوط به عنوان دفاع از اين نظر گفته است :

«تكيه شوراي بازنگري اصالت دادن به نقش رياست جمهوري بود .... بر اين اساس آن اصولي كه در قانون اساسي هست مورد بررسي قرار گرفت .... به نحوي كه با اين مصوبه سازگار باشد .... اولين آن اصل پنجاه و هفتم است . در اصل پنجاه و هفتم تغييري كه ايجاد شده حذف آن جمله آخر است ...... مساله تنظيم بين قوا و ارتباط بين قوا با توجه به درگيري مستقيم رئيس جمهور در كار اجرايي به نظر مي آمد كه نتواند جمع شود و از طرف ديگر با توجه به گذشته ... عملا" احساس كرديم .. در حقيقت تنظيم وهماهنگي توسط خودرهبرانقلاب,حضرت امام, صورت مي گرفته اين واژه تنظيم حذف شدوفقط روي استقلال اين سه قوه از همديگر تكيه گرديد .» (موسوي، صص 984و973) او در جاهاي ديگر نيز بر اين نظريه و استدلال هاي خود پا فشاري كرده است.

موافق ديگري ضمن تائيد اين دلايل ، در توجيه ايفاي اين وظيفه توسط رئيس جمهور براساس قانون اساسي آن وقت (1358) و دليل لزوم انتقال آن افزوده است:

«در شرايط قانون اساسي فعلي ... آن كسي كه  عملا" با دو قوه ديگر اصطكاك ... پيدا مي كرد بدنه دولت بود .. رئيس جمهور يك مقامي بود كه از اين مجموعه دولت بالاتر بود و ... از يك موضع ديگر بالاتري ممكن بود ... ناهماهنگي را برطرف كند يا رابطه را تنظيم كند ... حالا نه ، حالا ديگر همه در يك رديف قرار دارند لذا قاعدتا" به رهبر ارتباط پيدا مي كند .» (آيت الله خامني، صص 946، 967)        

   ايشان همچنين ابهام مفهومي را جدي دانسته و با اشاره به تجربه دو دوره رياست جمهوري خود تاكيد مي كنند كه اين «كلمه حقيقتا" مفهوم روشني ندارد و يكي از اين دو احتمال در باب اين جمله است.»[4] نخست اينكه «تنظيم روابط قواي سه گانه» به معناي همان ارتباطات معمولي بين او و قواي ديگر باشد ؛ در همان شكلي كه قانون اساسي پيشنهاد كرده است . ديگر آنكه هماهنگ كردن و حل اختلافات قوا مورد نظر باشد .

در صورت اول اين عبارت زائد و غير لازم است و در صورت دوم هم با تغييراتي كه در وضعيت رئيس جمهور بوجود آمده  نمي تواند بر عهده وي قرار گيرد .

نظير همين گفته ها در مورد ذيل اصل 57 نيز تكرار شده است . نايب رئيس كميسيون مربوطه در دفاع از حذف ذيل اصل 57 و واگذاري آن به مقام رهبري چنين استدلال كرده است :

«يكي اينكه عمدتا" رئيس جمهور فعلي اظهار مي كردند در طول اين دو دوره من نتوانستم از اين ذيل اصل پنجاه و هفتم وظيفه خاصي براي خودم علاوه بر وظايفي كه در قانون اساسي به عهده رئيس جمهور گذاشته شده است و در قوانين عادي مجلس شوراي اسلامي هست ، بيرون بكشم .

ايشان ( رئيس جمهور ) گفت به نظر من كار جداگانه اي كه به وسيله من ارتباط با آنها برقرار گردد ، نرسيد و حتي در آن جلسه فرمودند كه من نه به صورت رسمي لكن به صورت غير رسمي با شوراي نگهبان هم صحبت كردم آنها هم از اين ذيل اصل ، يك مفهوم و مفاد روشني ارائه نمي دادند كه ، مثلا" رئيس جمهور حالا غير از همه آن كارهايي كه  در  قانون اساسي و  قوانين عادي دارد ، يك كار ديگري هم به عنوان «ارتباط ميان آنها به وسيله رئيس جمهور برقرار مي گردد» بر عهده اش باشد ، اين يك نكته .

نكته ديگر اينكه با توجه به صدر همين اصل ، طبيعي است كه اين ارتباط را رهبر بايد ايجاد كند وقتي مي گويد  «قواي حاكم در جمهوري اسلامي ايران عبارتند از اين سه قوه كه زير نظر ولايت امر و امامت امت بر طبق اصول آينده در اين قانون اعمال ميگردند» معنايش اين است كه قدرت از قاعده اين مخروط كه شروع مي شود مي رسد به نقطه نهائي كه در راس اين مخروط است و همه زير نظر آن راس  قرار گرفته اند بنابراين ارتباط ميان اينها را هم آن راس هرم يا مخروط ايجاد مي كند و صحيح نيست كه ما بگوييم قواي سه گانه زيرنظر يك نفر به نام ولي امرند اما يك فرد ديگري در بدنه اين نظام اين ارتباط را ايجاد مي كند .

  پس آني كه در بالا ما گفتيم همه زير نظر او هستند او چكار مي كند ؟ طبيعي است كه از صدر اين اصل استفاده مي شود كه آن كسي كه در راس است و همه قواي سه گانه زير نظر او هستند اوست كه اين ارتباط را به طور طبيعي برقرار مي كند و در اين 10 ساله هم عملا" اين طور بوده است كه رهبر اين كار را انجام مي داده ، تا اينجا اين دو تا دليل .

  نكته سوم  اينكه حالا كه رئيس جمهور شأنش فرق مي كند با رئيس جمهور قانون اساسي موجود ، ما از اين به بعد رئيس جمهور را رئيس جمهوري مي بينيم كه مسئول دولت است, در برابر مجلس مسئول است و رئيس قوه مجريه است . آن شأن قبلي را ندارد كه در واقع يك فوق شأن دولت و قوه مجريه بود ، در آن بالاتر از هيأت وزيران و دولت نشسته بود ، حالا آن طوري نيست ، خودش آمده اين رئيس  جمهور ، شده مسئول دولت و مسئول بد و خوب ....  حالا كه وظايف جديدي بر عهده  رئيس جمهور گذاشته مي شود طبيعتا" او ديگر آن شأن  رئيس جمهور قبلي را ندارد كه ارتباط ميان سه قوه را برقرار كند مگر قانون كه از مجلس مي آيد مي دهند  به رئيس جمهور او ابلاغ مي كند ، چه مربوط به دستگاه قضايي باشد ، چه مربوط به خود دولت باشد يا بعضي چيزهاي ديگري كه اجراي قانون اساسي و از اين قبيل امور با اين ترتيب اين ذيل اصل پنجاه و هفت حذف شد.» (خوئيني ها، صص 940و941)

يكي ديگر از موافقان نيز چنين استدلال كرده است :

«رئيس جمهور در گذشته داراي دو حيثيت است . يك حيثيت كه رئيس قوه مجريه است . الان هم اين حيثيتش محفوظ است ... حيثيت دومش عبارت از اين است كه به عنوان تقريبا" در سطح پايين تر از رهبر پدر قواي سه گانه است .... يك مقامي بود كه بي طرف بود نسبت به همه اينها ... اما الان اينطور نيست . الان فرض اين است كه خودش در رأس يكي از قوا است و خودش مجري است..... بنابراين از يك طرف شما بفرمائيد  سه تا قوه داريم ، از طرف ديگر هم بفرمائيد مستقل است.... بعد رئيس جمهوري كه خودش در رأس قوه مجريه و مجري است عامل ربط هم بشود، اين با هم نمي خواند. لذا.. به طور طبيعي بايد در رهبري متمركز بشود.» (بيات،مشروح مذاكرات بازنگري قانون اساسي،1369، صص 947و948)

نظارت رهبري بر سه قوه نيز از جمله اموري است كه در مذاكرات براي اين هدف مورد استدلال قرار گرفته است. (عميد زنجاني، مشروح مذاكرات بازنگري قانون اساسي،1369، ص 976)

در برابر همه دلايل فوق ، دو نفري كه به عنوان مخالف سخن گفته اند تنها اين ايراد را مطرح كرده اند كه معناي دادن اين اختيار به رهبري ، درگير كردن او به امور جزئي است. (سيد هادي خامنه اي و محمد مؤمن، مشروح مذاكرات بازنگري قانون اساسي،1369، صص 947و974) اما نتيجه مباحثات چنان بوده كه در نهايت بنا به اظهار يكي از اعضاي شورا ديگر «مخالفي وجود ندارد» (موسوي اردبيلي، مشروح مذاكرات بازنگري قانون اساسي،1369 ص 977) و موضوع مورد بحث به تصويب مي رسد .

نتيجه استدلال ها و گفت گو هاي طولاني چنين شد كه :

1-   عبارت «و ارتباط ميان آنها ( يعني قواي سه گانه ) به وسيله رئيس جمهور برقرار ميگردد.» از ذيل اصل 57 و عبارت «و تنظيم روابط قواي سه گانه» از اصل 113 حذف گرديد و به جاي هر دو مورد بند 7 اصل 110  افزوده شد .طبق اين بند «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه» در فهرست «و ظايف و اختيارات رهبر» قرار گرفت.

2-      براي رفع ابهام از عبارت «تنظيم روابط سه گانه» و تفسير آن ، «حل اختلاف» هم در بند مذكور اضافه شد.[5]

3-   بنابراين تغييرات «حالا ...رئيس جمهور شانش فرق مي كند با رئيس جمهور قانون اساسي» (خوئيني ها، مشروح مذاكرات بازنگري قانون اساسي،1369، ج2، ص 977) مصوب 1358. «طبيعتا" او ديگر آن شأن رئيس جمهور قبلي را ندارد كه ارتباط ميان سه قوه را برقرار بكند» (همان) و لذا نظارت و مسئوليتي نسبت به قواي ديگر ندارد.

ب. مسئوليت اجراي قانون اساسي در اصل 113

چنانكه ديديم، حتي پس از بازنگري و اصلاح اصول 57و113،هنوز هم مانندگذشته «مسئوليت اجراي قانون اساسي» در زمره مسئوليت هاي رئيس جمهور باقي مانده است. در اين زمينه اختلاف نظر مهم بر سر حوزه اين مسئوليت است؛ در حالي كه برخي از حقوقدانان با تمسك به ظاهر اصل 113 مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي را فراتر از حوزه رياست او بر قوه مجريه مي دانند ، برخي ديگر به دلايلي آن را محدود به همين حوزه دانسته اند.      

در اين قسمت ، ابتدا نگاهي به گفته هاي طرفداران هر دو نظر خواهيم افكند.

اول. نظريه مسئوليت گسترده

    آنانكه به گسترده تر بودن «مسئوليت اجراي قانون اساسي» از حوزه رياست قوه مجريه اعتقاد دارند،تنها به اين نكته استدلال كرده اند كه اين عبارت در قانون اساسي مقيد نيست. آنها مي گويند طبق «اصل 113... رئيس جمهوري... بطور مطلق و عام و شامل و بدون قيد، مسئوليت اجراي قانون اساسي را نيز به عهده دارد، در متن سوگندي كه رئيس جمهوري طبق اصل 121 قانون اساسي ادا مي نمايد خود را شرعاًََ وقانوناً به انجام اين مسئوليت... ملتزم مي نمايد»[6] و همانگونه كه از متن سوگند نامه هم پيداست، سوگند او اختصاصي به حوزه قوه مجريه ندارد.

طرفداران اين نظريه ارائه هيچ دليلي جز اطلاق يا عموم اصل 113 را لازم نمي بينند و البته به يك ايراد نيز پاسخ داده اند. آنها تنها ايراد ممكن بر اين نظر را نقض استقلال قوا دانسته و تلاش كرده اند تا آن را از طريق تفكيك شأن «رياست قوه مجريه» از «عالي ترين مقام رسمي» پس از رهبري توجيه كنند و بگويند:

«انجام اين وظيفه در ارتباط با قواي مقننه و قضائيه تداخل قوه مجريه در قواي ديگر و منافي با اصل تفكيك قوا محسوب نمي شود، چرا كه قانون اساسي اين وظيفه و مسئوليت را نه به عنوان رئيس جمهور بلكه به عنوان بالاترين مقام رسمي كشور بعد از رهبري بر عهده رئيس جمهور گذاشته است.

اصل 113 قانون اساسي دو شأن براي رئيس جمهور در عرض هم قائل شده كه عبارت است ازبالاترين مقام رسمي كشور بودن بعد از رهبري و رياست قوه مجريه. رئيس جمهور ، در شأن رياست قوه مجريه، در عرض روساي قوه مقننه وقضائيه قرار دارد و هر يك از قوا بر اساس استقلال و تفكيك قواي نسبي وظايف خود را انجام مي دهند و نبايد تداخلي در وظايف يكديگر داشته باشند، ولي در شأن بالاترين مقام رسمي كشور بعد از رهبري، رئيس جمهور بر كار دو قوه ديگر نظارت دارد كه از اصول قانون اساسي تخطي نكنند.شايدبتوان گفت از اين حيث رئيس جمهوري درجه نازله اي از رهبري است» (مهرپور، 1380، ص 47)[7] 

يكي ديگر از نويسندگان با اذعان به اينكه برخلاف پيش نويس اوليه قانون اساسي ، ديگر رئيس جمهور عالي ترين مقام رسمي كشور نيست و «با اين ترتيب و با توجه به مقام عالي رهبري نمي توان از وي مسئوليت تمام عيار اجراي قانون اساسي را متوقع بود»، مي افزايد : «با وجود اين براي اين مسئوليت دلايل توجيهي قابل قبولي وجود دارد . رئيس جمهور :

1-     نماينده منتخب و مستقيم مردم و يكي از مظاهر برجسته حاكميت ملي است (اصل114)

2-     عالي ترين مقام رسمي كشور پس از مقام رهبري است ( اصل 113 )

3-     مورد تائيد مقام رهبري است ( اصل 110 «9» )

4-     رئيس قوه مجريه است ( اصل 113 )

با اين ترتيب مي توان وي را پس از رهبري مناسب ترين مقام براي ايفاي وظيفه مسئوليت اجراي قانون اساسي دانست» (مهرپور، 1380، ص 48-51) [8]

اين گروه ، گاه براي تائيد نظر خود به برداشت و رفتار شوراي نگهبان نيز استناد كرده اند. به نوشته آنان شوراي نگهبان به عنوان مفسّر  رسمي قانون اساسي نيز چنين برداشتي از اصل مورد بحث داشته است . مواد 13 تا 16 قانون تعيين حدود وظايف و اختيارات و مسئوليت هاي رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب آبان 1365 كه به تائيد شوراي نگهبان رسيده است آشكارا بر عموميت مسئوليت رئيس جمهور نسبت به غير از قوه مجريه دلالت مي كند؛ به ويژه ماده 15كه بر اساس آن «به منظور اجراي صحيح و دقيق قانون اساسي ، رئيس جمهور حق اخطار و تذكر به قواي سه گانه كشور را دارد.»

غير از قانون ، شواهد ديگري از تلقي فوق در مكاتبات و رفتارهاي شوراي نگهبان ديده  مي شود . (هاشمي، 1375، ص 344-345)

امّا گذشته از اينكه در اين بحث استدلالي استناد به نظريات شوراي نگهبان تنها مي تواند به عنوان «مويد» مطرح گردد و نه «دليل» ، ايرادي كه بر اين شواهد مي توان وارد كرد آن است كه همه آنها قبل از بازنگري در قانون اساسي صورت گرفته است و اين احتمال وجود دارد كه با حذف «تنظيم روابط قواي سه گانه» از زمره مسئوليت هاي  رئيس جمهور ، شوراي نگهبان هم نظر خويش را عوض كرده باشد.

دوم. نظريه مسئوليت محدود

گفته شد كه در برابر نظريه مسئوليت گسترده ، برخي ديگر از حقوقدانان معتقدند كه رئيس جمهور تنها مسئول اجراي قانون اساسي در قوه مجريه است ؛ آنهم جز در اموري كه مستقيما" به رهبري مربوط مي شود .

خلاصه استدلال اين گروه آن است كه اولا" اصل 113 در مقام بيان وظايف و اختيارات «رئيس قوه مجريه» است و نمي توان آن را مطلق يا عام دانست ؛ گذشته از اينكه در همين اصل صراحتا" همه مسئوليتهاي رئيس جمهور مقيد شده است . ثانيا" و بر فرض پذيرش ظهور ابتدايي اصل مذكور در گستره اي بيش از رياست قوه مجريه، به ناچار بايد آن را با اصول كلي ديگر نظير اصل تفكيك و استقلال قوا و يا اختيارات مقام رهبري تقييد كرد .

توضيح گفته هاي فوق اين است كه : اصل 113 از جمله اصولي است كه در «فصل نهم» قانون اساسي و تحت عنوان «قوه مجريه» جاي گرفته است و لذا بايد در همين حوزه نيز تفسير گردد . قانون اساسي ضمن پذيرش تفكيك و استقلال قواي سه گانه ، براي هر يك از آنان فصلي جداگانه گشوده و به ذكر وظايف و اختيارات آنان پرداخته است و طبيعي است كه در اين صورت نبايد هيچ اصلي را خارج از حوزه بحث خود معنا كرد.

علاوه بر اين ، همه مسئوليت هاي رئيس جمهور در اصل 113 منحصر به اموري شده است كه مستقيما" به رهبري مربوط مي شود. در اصل 113 دو مسئوليت بر عهده رئيس جمهور نهاده شده است ، او «مسئوليت اجراي قانون اساسي و رياست قوه مجريه را جز در اموري كه مستقيما" به رهبري مربوط مي شود ، بر عهده دارد» اما همانگونه كه ملاحظه مي شود هر دو مسئوليت هاي مقيد به اموري شده است كه مستقيما" به رهبري مربوط مي شود . به عبارت ديگر قيد «جز در اموري كه .... » تنها مربوط به «رياست قوه مجريه» نيست بلكه «مسئوليت هاي اجراي قانون اساسي» را هم مقيد مي كند.[9]  بنابراين رئيس جمهور مسئول اجراي قانون اساسي است امّا «جز در اموري كه مستقيما" به رهبري مربوط ميشود» و طبيعي است كه طبق بند 7 اصل 110 «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه» از اموري است كه مستقيما" به رهبري مربوط مي شود ؛ بويژه قوه قضائيه كه به دليل نصب مستقيم رياست آن از سوي رهبري وضيعت روشن تري دارد . ضمنا" طبق اصل 57 همه «قواي حاكم در جمهوري اسلامي ايران...زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت» انجام وظيفه مي كنند و ديگر حتي برقراري ارتباط ميان آنها نيز در حيطه اختيارات رئيس جمهور نيست

براي گفته فوق يك شاهد ادبي نيز ارائه شده است ؛ «از لحاظ ادبي عبارت "مسئوليت اجراي قانون اساسي" و " رياست قوه مجريه " به يكديگر عطف گرديده اند. زيرا اگر عبارت " مسئوليت اجراي قانون اساسي " به كل عبارت " رياست قوه مجريه را جز در اموري كه مستقيما" به رهبري مربوط مي شود" عطف شده باشد آنگاه با فرض حذف عبارت معطوف ، عبارت معطوف به ، بدون وجود حرف «را» فاقد صحت ادبي است  لذا با قبول آنكه عبارت " رياست قوه مجريه " به عبارت " مسئوليت اجراي قانون اساسي " عطف گرديده ، آنگاه عبارت "جز در اموري كه مستقيما" به رهبري مربوط مي شود " استثنايي بر عبارت اول نيز خواهد بود و مفهوم آن اين است كه چون در قوه مجريه بخشي از امور مستقيما" به رهبري مربوط مي شود و بخش ديگر به رئيس جمهور ، بنا براين در قسمتي كه رياست آن بر عهده رئيس جمهور است ، در همان قسمت نيز مسئوليت اجراي قانون اساسي را بر عهده دارد . همانگونه كه روساي ساير قوا نيز مسئول اجراي قانون اساسي در قوه مربوط به خود هستند .» (نجفي اسفاد، 1379، ص 318) 

استدلال ديگري كه براي اثبات محدوديت مسئوليت رئيس جمهور در قبال اجراي قانون اساسي مطرح مي شود ، قواعد و اصول كلي حاكم بر اين قانون است . اين استدلال حتي با فرض پذيرش ظهور بدوي اصل 113 در تعميم اين مسئوليت مذكور كار آمد است و مي گويد كه نمي توان به بهانه عبارتي متشابه از يك اصل ، محكمات قانون اساسي را تاويل كرد. بدون ترديد استقلال قوا از اصول بنيادين حاكم بر قانون اساسي است ( اصل 57 ) و نيز مقام رهبري به عنوان ناظر بر عملكرد و مسئول «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه» ( بند 7 اصل 110 ) داراي وظايف و اختياراتي گسترده در اين زمينه است.

با اين وصف چگونه مي توان باز هم براي رئيس جمهور مسئوليتي نسبت به اجراي قانون اساسي در قواي ديگر تصور كرد ؟ رئيس قوه مجريه چگونه مي تواند براي اجراي قانون اساسي در قواي ديگر اقدام كند و در همان حال استقلال آنها را مخدوش نسازد ؟ به هنگام اختلاف نظر او با قوه قضائيه يا مقننه بر سر مفاد قانون اساسي ( كه علت اصلي اختلافات در اين زمينه است ) با چه منطقي مي توان قانونگذار و يا پاسداران قانون را ملزم به پذيرش برداشت مجري آن كرد ؟ و در اين صورت معناي كاركرد سه قوه تحت نظارت رهبري و حل اختلاف و هماهنگ سازي آنها چه خواهد بود ؟

ج. نقد و بررسي

چنانكه ملاحظه شد هر يك از طرفداران گسترده يا محدود بودن «مسئوليت اجراي قانون اساسي» نسبت به قوه مجريه ، دلايل و شواهدي را براي اثبات نظريه خود ارائه  كرده اند . اما در حالي كه هر كدام از اين گفته ها نگاهي به واقع دارند ، خالي از خدشه و ايراد نيستند . اين وضيعت خاص و دشوار ناشي از همان تناقض تاريخي است كه در تدوين اصل 113 به آن اشاره شد . نمي توان انكار كرد كه مراد از «مسئوليت اجراي قانون اساسي» در تدوين و پيشنهاد اوليه اين اصل واقعا" مسئوليتي فراگير و مربوط به «اجرا» ي همه قانون اساسي بوده است و به همين دليل ، همانند قانون اساسي فرانسه ، همه اختيارات و ضمانت اجراهاي لازم ، از جمله عزل مقامات قضايي يا بازگرداندن و در حقيقت وتوي مصوبات مجلس و حتي انحلال آن ، براي رئيس جمهور پيش بيني شده بود .امّاپس از آنكه در تدوين نهايي قانون اساسي ، رئيس جمهور ديگر عالي ترين مقام رسمي كشور نشد وتمام اختيارات و ضمانت اجراهاي مذكور نيز از او گرفته و به اختيارات عالي ترين مقام رسمي وشرعي كشور،يعني رهبري، افزوده شد، ديگر بايد در مورد مسئوليت اجراي قانون اساسي، به آن صورت گسترده ، نيز تجديد نظر مي شد ؛ كاري كه به دليل شرايط خاص سياسي و اجتماعي آن زمان ، درگيري هاي منطقه اي ، توطئه هاي جهاني ، اختلافات حادّ داخلي با دولت موقت و بالاخره شتاب فوق العاده و قابل دركي كه براي اتمام كار «مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران» وجود داشت ، انجام نشد و در نتيجه اين عبارت با ظاهر گسترده خود باقي ماند ولي همه ابزار و لوازم آن حذف شد .

اينك ما هستيم و اين واقعيت و بايد با رعايت اصول تفسير و قواعد عام حقوقي برداشتي از عبارت مورد بحث ارائه دهيم كه حتي الامكان هم ظاهر عبارات قانون اساسي محفوظ بماند و هم قواعد كلي و شالوده آن ناديده گرفته نشود . همين تنگناي مهم است كه پيدا كردن راه ميانه و منطقي را دشوار مي سازد .

به نظر مي رسد براي تبيين مفهوم و محدوده اين «مسئوليت» ، مانند هر مسئوليت ديگر ، نمي توان قواعد زير را ناديده گرفت :

1 ـ «مسئوليت» به هر معني و اندازه باشد ، بايد مقدمات ، ابزار و ضمانت اجراهاي لازم را نيز در اختيار مسئول گذارد .بنابر موازين حقوق  و به مقتضاي عدالت مسئوليت فرع بر اختيار است  وخواستن مسئوليت, بدون آنكه اختيارات ضروري را به شخصي داده باشند, نوعي تكليف به غير مقدور است. 

 2- «مسئوليت» بدون پاسخگويي معنا ندارد .  «مسئوليت» با «شأن» و «امتياز» فرق مي كند  وبايد بتوان از مسئول در خصوص وظيفه اي كه به عهده داشته است باز خواست كرد. همانگونه كه ضمانت اجرا براي اعمال اختيارات مسئوليتي منطقي و لازم است ,باز خواست و كيفر مسئول كه به رغم داشتن امكانات لازم ,از ايفاي وظيفه كوتاهي كرده است امري بديهي و عقلاني است .

با در نظر گرفتن اين دو قاعده مسلم ترديد ناپذير عقلي , مسئوليت رئيس جمهور در قبال اجراي قانون اساسي را چگونه مي توان تفسير كرد؟                                                               

بي شك ,مسئوليت اودر قبال اجراي قانون اساسي در حوزه رياستش بر قوه مجريه پذيرفتني است؛چه آنكه «اعمال قوه مجريه...از طريق رئيس جمهور و وزرا است» (اصل40) و طبق اصل يكصد و سي و چهارم «رياست هيات وزيران بارئيس جمهور است كه بر كار وزيران نظارت دارد وبا اتخاذ تدابير لازم به هماهنگ ساختن تصميم هاي وزيران و هيات دولت مي پردازد وبا همكاري وزيران , برنامه و خط مشي دولت را تعيين و قوانين را اجرا مي كند .» و به موجب اصل يكصدو سي وهفتم «هر يك از وزيران مسئول وظايف خاص خويش در برابر رئيس جمهور … است.» قانون اساسي در اصل 136 بالاترين ضمانت اجرا را نيز براي او در نظر گرفته و تاكيد كرده است كه «رئيس جمهور مي تواند وزرا را عزل كند.»

امّا نهادن بار «مسئوليت اجراي قانون اساسي» در همه قوا به عهده رئيس جمهور با هيچ يك از دو قاعده مذكور سازگار نيست . اولا" رئيس جمهور ابزار و ضمانت اجراهاي لازم براي «اجراي» قانون اساسي در ساير قوا را در اختيار ندارد . حداقل ابزار لازم در اين خصوص نظارت بر عملكرد آنهاست كه در قانون اساسي ،  بويژه پس از بازنگري  سال 1368 ، براي او پيش  بيني نشده است . دخالت و اقدام عملي او در حيطه ساير قوا نيز چنان با استقلال قوا منافات دارد كه با هيچ توجيهي قابل چشم پوشي نيست.

حتي طرفداران جدّي نظريه مسئوليت گسترده كه تلاش كرده اند تا شأن عالي ترين مقام رسمي بودن  پس از رهبري را دليلي براي خود تلقي كنند ، به ناچار اعتراف كرده اند كه اين مسئوليت گسترده تا جايي است كه آسيبي به اصول كلي و از جمله تفكيك و استقلال قوا وارد نسازد .

اين نكته جالب توجه است كه طبق ماده 14 قانون تعيين حدود وظايف و اختيارات رياست جمهوري ، «در صورت توقف يا عدم اجراي اصلي از اصول قانون اساسي رئيس جمهور در اجراي وظايف خويش براي اجراي قانون اساسي به نحو مقتضي عمل مي نمايد …»   ، امّا نويسندگان مزبور چاره اي جز اين نديده اند كه عبارت عام «به نحو مقتضي اقدام مي نمايد» را مقيد به «در نظر گرفتن قواعد و مقررات مربوطه» كنند (مهرپور، 1380، ص 59) آنان گفته اند :

«مسلما" دور از احتياط است كه بگوييم اگر بر رئيس جمهور با بررسي هاي دقيق و لازم ثابت شد ، قانوني كه به مرحله اجرا گذاشته شده يا حكمي كه از سوي دادگاه صادر شده ، با نقض اصل يا اصولي از قانون اساسي توام بوده است ، بتواند با استفاده از عنوان عام اقدام مقتضي موضوع ماده 14 ، دستور متوقف شدن اجراي قانون يا حكم صادره از دادگاه را بدهد» (همان، ص 60)

ثانيا" اعطاي اين مسئوليت در ساير قوا به رئيس جمهور با قاعده دوم نيز ناسازگار است . زيرا يقينا" نمي توان رئيس جمهور را به استناد عدم اجرا يا نقض اصل يا اصولي از قانون اساسي در مجلس شوراي اسلامي يا يكي از محاكم دادگستري مورد بازخواست ، استيضاح و يا حتي سئوال و تذكر قرار داد ؟!

لابد اعطاي «مسئوليت» بدون «مسئوليت» پاسخگويي نيز پذيرفتني نيست .

به اين ترتيب «مسئوليت اجراي قانون اساسي» در ساير قوا ، اگر واقعا" به معناي «مسئوليت»، آنهم براي «اجرا» باشد ،امري غير قابل تطبيق با قانون اساسي و معيارهاي كلي علم حقوق است. امّا از سوي ديگر ، چنانكه گفته شد ، به هر حال اين عبارت در اصل 113 وجود دارد ، آيا نمي توان راهي انديشيد تا حتي الامكان هم به اطلاق اين عبارت عمل شود و هم محذورات فوق الذكر پيش نيايد ؟ چنانكه ديديم همه اختلاف نظرها مبتني بر اين بود كه رئيس جمهور مسئول «اجراي» قانون اساسي باشد و لذا همه بحث ها بر سر محدوده آن بود.

نتيجه گيري

به نظر مي رسد يكي از راههاي ميانه ، در تقدير گرفتن «نظارت» در عبارت مذكور و تغيير محل بحث از محدوده اين مسئوليت ، به جاي مفهوم آن است . به عبارت ديگر آيا نمي توان گفت رئيس جمهور مسئول نظارت بر اجراي قانون اساسي در همه قوا است و نه مسئول اجراي آن ؟ اين وجه جمع با واژه «پاسدار... قانون اساسي» مذكور در اصل 121 و با برداشت مفسررسمي قانون اساسي ، يعني شوراي نگهبان ، نيز قابل انطباق است . زيرا آنچه شوراي نگهبان ، بويژه با تائيد مواد 13 تا 16 قانون وظايف و اختيارات رياست جمهوري پذيرفته است چيزي فراتر از نظارت و بازرسي نيست و حتي اخطار و تذكر به قواي ديگر هم مي تواند منافاتي با استقلال آنها نداشته باشد؛ زيرا اين اين اخطار و تذكر دخالت و اقدام عملي در حوزه اختيارات قواي مقننه و قضائيه را تجويز نمي كند . نهايتا" و بر فرض اختلاف نظر جدي رئيس جمهور با قواي ديگر بر سر مفاد قانون اساسي ، موضوع مي تواند با تفسير آن توسط مرجع رسمي ( شوراي نگهبان ) و يا با تصميم و اقدام رهبري به عنوان «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه» خاتمه يابد . ( اصول 98 و 110 قانون اساسي )

به اين ترتيب :

1- ظاهر اصل 113 در حد امكان محفوظ مانده است .

2- استقلال قوا و ديگر قواعد و اصول قانون اساسي آسيب نديده است .

3- مرجعي قانوني براي نظارت بر اجراي قانون اساسي وجود خواهد داشت تا با كشف و بازرسي و پيگيري ، اقدام لازم ، اخطار و تذكر ، اعلام آمار براي استمداد از افكار عمومي و بالاخره گزارش به عالي ترين مقام كشور ضمانتي براي اجراي قانون اساسي فراهم آورد . فقدان چنين مرجعي در قانون اساسي به معناي يك خلأ مهم خواهد بود.

 تنها ايراد احتمالي بر اين نظر مي تواند مخالفت آن با اصل عدم حذف به شمار آيد كه طبيعتا" با قرائن  فوق به راحتي مي توان از اين اصل لفظي چشم پوشيد و بالاتر اينكه آن را در چنين جايي با وجود مشكلات جدي تر در پذيرش ساير نظريه ها حجت ندانست.

 

يادداشت ها: